Biurokracja to sposób organizacji oparty na określonej umowie stosunków komunikacji. Pierwsze jej formy pojawiły się już w starożytności, kiedy to rodziła je konieczność mobilizowania ludzi do różnorakich celów (np. militarnych, podatkowych, prac irygacyjnych, budowlanych). Sam termin „biurokracja” pojawił się w wieku XVIII we Francji, a zastosowano go do organizacji administracji państwowej. Pochodzi od zbitki dwóch słów: francuskiego bureau – biur(k)o, i klasycznego greckiego słowa kratos, czyli władza. Określeniem tym wyróżniono efekt długotrwałych procesów związanych z wyodrębnianiem się funkcji administracyjnych spośród zadań wykonywanych przy dworach monarszych, połączonych z obejmowaniem posad przez wyspecjalizowany ku temu personel.
Ojcem współczesnej teorii biurokracji określany jest Max Weber, za którym przyjęto założenie, że biurokracja jest idealną formą organizacji, typem władzy sprawowanej za pomocą zracjonalizowanego, efektywnego i podporządkowanego wyraźnym regułom aparatu administracyjnego [1]. Model idealnej biurokracji Webera wyróżnia rodzaje legitymowanej władzy oraz określa docelowe cechy postępowania biurokratów [2]. W naszych rozważaniach powinna wystarczyć świadomość, że biurokracja to ogół ludzi administrujących i organizujących pracę instytucji i urzędników oraz działania przezeń podejmowane, których ostatecznym celem jest efektywne świadczenie usług pomocnych we wdrażaniu określonych zadań.
Biurokracja realizując określone zadania funkcjonuje w czasie, który bezpośrednio zależny jest od stopnia jej rozwoju, czyli mówiąc potocznie wzrostu. Ta ostatnia cecha dowodzi funkcjonowania biurokracji również w przestrzeni. Dwa wzmiankowane czynniki na gruncie biurokracji ściśle łączą się ze sobą tworząc sferę czasoprzestrzeni biurokracji. Z uwagi na przecieranie szlaków badawczych w tym zakresie, proszę potraktować niniejsze rozważania jako próbę zarysowania problemu.
Człowiek wyposażony został przez Stwórcę w jeden tylko, choć podstawowy, miernik biurokracji – jest nim rozum. To rozumowo człowiek potrafi ocenić, w którym punkcie rozwoju biurokratycznego dana grupa ludzka się znajduje, słowem czy czasoprzestrzeń biurokracji, w której ona funkcjonuje, osiągnęła już absurdalny rozmiar pozwalający na samowystarczalność, czyli – zgodnie ze znanym prawem Parkinsona – możność nie prowadzenia żadnej produktywnej działalności, która nie jest jej już konieczna do istnienia. Rozum to niestety miernik ściśle zindywidualizowany i niejednolity, toteż mało jednoznacznie przemawiający do mas. Pozwala on jednak na opracowanie mierników ludzkich – mniej doskonałych acz przydatnych w ziemskiej egzystencji.

Cywilizacja

Wcielaną w życie teorię organizacji życia odnajdziemy w każdej grupie ludzkiej, niemniej trudno nie zgodzić się, że – przynajmniej na gruncie biurokracji – pojęcie ludzkości jest hipostazą, gdyż w historii istnieją jedynie cywilizacje. Tym samym nawiązujemy do tezy pluralizmu cywilizacyjnego Feliksa Konecznego i innych wybitnych socjologów takich jak np. Nikołaj Danilewski, Oswald Spengler, Arnold Toynbee, Alfred Kroeber, Pitirim Sorokin czy Lew Gumilow, którzy zwracali uwagę, że to cywilizacje – makrostruktury społeczne różniące się od siebie przede wszystkim wyznawanymi wartościami – tworzą charakterystyczne dla danych społeczności wzorce kulturowe. Cechą wyróżniającą jest tu pojmowanie prawa, czasu i fundamentalnych wartości ludzkiego życia, czyli owego quincunxem (pięciomianu) bytu ludzkiego: dobra, piękna, prawdy, zdrowia i dobrobytu [3].
Podstawową cechą różnicującą cywilizacje jako formy organizacji życia zbiorowego jest stosunek państwa do społeczeństwa. Na tym właśnie gruncie Koneczny podzieli ludzkość na poszczególne cywilizacje, przy czym rozwinięty biurokratyzm nieodrodnie przywodzi nam na myśl cywilizację bizantyńską [4]. Bizantynizm, według Konecznego, to typ życia społecznego całkowicie niemal zorganizowany wokół państwa, które jawi się absolutem. Na gruncie europejskim będziemy mieli zatem nieustanne zmagania modelu biurokracji bizantyńskiej z biurokracją cywilizacji łacińskiej (zachodniej), który to konflikt wpisany jest w korzenie obu cywilizacji. O ile bowiem cywilizację łacińską wywodzimy z religii objawionej (chrześcijaństwa), greckiej filozofii klasycznej i rzymskiego prawa, źródeł cywilizacji bizantyńskiej będziemy doszukiwać się w zrębach biurokratycznych państw starożytnego Bliskiego Wschodu: Egiptu, Persji, Babilonu, Syrii i Macedonii. Etatyzm, fiskalizm i religia manichejska zogniskują się w Bizancjum przeszczepiając system do Europy. Interesujące nas zmagania cywilizacyjne toczyć się będą zatem na gruncie zasad, a dokładniej źródeł prawa. Podczas gdy w cywilizacji łacińskiej będzie nią prawo naturalne, w bizantynizmie po prostu wola władcy, bez względu na formę tej władzy (monarcha, parlament). Ponadto w Europie na tendencje bizantyńskie nałoży się biurokratyzm rewolucyjny (rewolucja francuska), który z czasem przekształci się w etatyzm socjalistyczny. Koneczny nie waha się zauważyć, że współczesny typ biurokracji panujący w Europie stanowi mieszankę biurokratyzmu rewolucyjnego i bizantyńskiego [5]. Nie sposób nie dostrzec, że temu trendowi autor „Praw dziejowych” jest jak najbardziej niechętny. Przeciwstawiając go administracji urządzonej według wymogów cywilizacji łacińskiej, gdzie „urzędy państwowe byłyby nieliczne, a spraw podpadających pod ich kompetencję byłoby też niewiele”, twierdzi, że bizantynizm „nie dostrzega człowieka, a gdy go przypadkowo dostrzeże, uważa go za coś bezwartościowego. Gdyż dla biurokracji istnieją tylko papierki międzykancelaryjne. Ruch tych papierków nazywa się administracją [...]. Wszystko dobrze, jeżeli administracja papierów kancelaryjnych odpowiada przepisom. Przez porządek w administracji rozumie się porządek w papierach, choćby kraj cały pogrążony był w straszliwym nieporządku” [6].
Z drugiej strony nie brak zwolenników wszechogarniającej biurokracji, w której widzą oni jedyną możliwość sukcesu w XXI wieku, twierdząc, że biurokracja może śmiało powiedzieć o sobie „L’Etat c’est moi!” (Państwo to ja!) [7].
Nie wdając się w powyższy spór wypada nam jedynie zauważyć, że czasoprzestrzeni biurokracji nie sposób nie łączyć z cywilizacją danej społeczności ludzkiej. W ten sposób zagadnienie źródeł cywilizacyjnych badanego obiektu biurokratycznego stanie się naszym pierwszym pytaniem przy ocenie wielkości jego czasoprzestrzeni.

Z badań nad biurokracją w nauce o organizacji i zarządzaniu

Jedną z głównych cech organizacji jest ich sformalizowanie. W naszym przypadku logicznym posunięciem byłoby posługiwanie się określeniem stopień sformalizowania. Łączymy je dodatkowo z pojęciem hierarchizacji i centralizacji, przy czym nieprzypadkowo współczesny język określa organizacje nazbyt sformalizowane, zhierarchizowane i scentralizowane mianem zbiurokratyzowanych [8]. Chociaż podstawową jednostką biurokracji jest człowiek (jednostka, grupa społeczna), poprzez to, że wnosi on do systemu swoje (nieprzewidywalne) biologiczne i kulturowe potrzeby, takie jak: świadomość, inteligencję, wartości, interesy, cele, umiejętności, postawy wobec rzeczywistości itp., w nauce o organizacji i zarządzaniu uznawany jest za jej „najbardziej zawodny składnik” [9]. Ten swoisty antypersonalizm wyklucza oczywiście udział jednostki w tworzeniu jakichkolwiek mierników wymiaru biurokracji. System samoczynnie rozbudowuje się w czasie i przestrzeni, i sam ocenia efekty tej rozbudowy konstruując cztery grupy uwarunkowań rozmiaru czasoprzestrzeni biurokracji: a) wiek i wielkość organizacji; b) technikę pozostającą na jej usługach; c) otoczenie społeczne; d) jakość sprawujących władzę [10]. Przyczyniają się one do powstania typów organizacyjnych, które sklasyfikował Henry Mintzberg wyłaniając następujące gatunki biurokracji: a) biurokrację prostą; b) biurokrację maszynową; c) biurokrację profesjonalną; d) biurokrację dywizjonalną; e) adhokrację [11]. Biurokracja prosta wyróżnia organizacje nieformalne i elastyczne, choć mocno scentralizowane. Biurokracja maszynowa charakteryzować ma organizacje o tendencjach do nieefektywnego działania, aczkolwiek sprawdzające się dla prostych i stabilnych zadań. Biurokracja profesjonalna, która działa zwykle w ustabilizowanych warunkach i wypełnia dosyć skomplikowane funkcje, posługuje się ludźmi posiadającymi dużą autonomię i możliwości dowolnego działania przekładające się na efektywność. W biurokracji dywizjonalnej kluczowa rola spoczywa na kierownictwie poszczególnych działów (czyli dywizji), a całość działań skierowana jest na standaryzację wyników. Organizacja ta charakterystyczna jest zwłaszcza dla podmiotów o zróżnicowanych działaniach i dużych rozmiarach. Adhokracja, czyli struktura typu ad hoc, to organizacja z założenia tymczasowa, która sprawdza się w wykonywaniu zadań złożonych, niepewnych oraz w burzliwym otoczeniu [12].
Jak wynika z powyższego, każda biurokracja posiada swój niepowtarzalny styl, charakter, specyfikę funkcjonowania. Nic zatem dziwnego, że teoria biurokracji stała się rodzajem biologii bądź ekologii, na gruncie której (na wzór relacji między jednostkami ludzkimi, grupami organizmów, gatunkami i ich otoczeniem) bada się relacje zachodzące między komórkami wewnątrz jednej organizacji, między organizacjami oraz środowisko, w jakim funkcjonują. W tym kontekście pojawia się zagadnienie kultury organizacyjnej [13].
Najbardziej rozpowszechniona w nauce o organizacji i zarządzaniu propozycja wymiarowania biurokracji przewiduje pięć wymiarów struktury organizacyjnej: a) konfigurację, oznaczającą zróżnicowanie ról i pozycji w systemie biurokratycznym; b) centralizację, czyli umiejscowienie władzy; c) specjalizację, czyli sposób podziału pracy; d) formalizację, czyli statutowe reguły postępowania; e) standaryzację, czyli typowość ról i procedur organizacyjnych. Ogólnie przyjęte miary dla biurokracji podzielić można na subiektywne i obiektywne, przy czym miara obiektywna zbiera bezosobowe dane na poziomie organizacji, zaś subiektywna – odwołuje się do danych dotyczących poszczególnych elementów (jednostek ludzkich).

Wymiar biurokracji (przestrzeń)

Biurokracja, jako struktura funkcjonująca w przestrzeni, posiada swój wymiar. Na gruncie nauk społecznych oznaczmy go trzema następującymi wielkościami: a) chwila początkowa; b) punkt minimum i maksimum; c) horyzont. Pierwszej wielkości nie trzeba dokładnie przedstawiać – stanowi ją pojawienie się organizacji i jej rozruch. Za Ludwigiem von Mises’em atmosferę panującą w systemie znajdującym się na tym etapie rozwoju określimy mianem ducha pionierstwa. „Zaczyna (...) swoje samodzielne działanie (...) ze świadomością, że jego zadaniem jest przyczynić się w jakiś sposób do poprawienia warunków życia człowieka. (...) Nie ma czasu do zmarnowania, jutro należy do niego i musi się przygotować do wielkich rzeczy” [14]. Z racji tendencji do ciągłego pochłaniania przestrzeni, w znakomitej większości przypadków punkt minimum biurokracji będzie znajdował się blisko chwili początkowej. Wraz z pochłanianiem przestrzeni organizacja rutynizuje swoje działania i z czasem nieuchronnie zdąża do punktu maksimum, który możemy zobrazować mianem bezideowości. Nowa frazeologia, która oczywiście zaistnieje, będzie stanowiła li tylko „kamuflaż dla braku idei czy jakiegokolwiek konkretnego programu”[15].
Trzecia wielkość mająca niebagatelny wpływ na przestrzeń biurokracji to horyzont intelektualny osób obsługujących strukturę organizacyjną na każdym stopniu drabiny hierarchicznej (miejmy na uwadze, że ciężar gatunkowy tego czynnika zwiększa się wraz z kolejnymi stopniami drabiny). Sposób jego oddziaływania można by określić w ten sposób, że horyzont intelektualny jednostek jest odwrotnie proporcjonalny do przestrzeni zajmowanej przez strukturę oraz (o czym zajmiemy się poniżej) czasu, jaki system potrzebuje do załatwienia jednej sprawy. W biurokracjach bizantyńskich, rozdętych w przestrzeni ponad wszelkie racjonalne poziomy, takich jak w dziewiętnasto- i dwudziestowiecznych Prusach, Francji lub Imperium Rosyjskim, charakterystyczny był niewielki horyzont intelektualny, który w gruncie rzeczy zakreślała urzędowa hierarchia, jej reguły i przepisy. Przekładało się to na całe życie urzędników, których los „zależał całkowicie od łaski zwierzchników. Byli poddani ich władzy i to nie tylko w czasie pełnienia służby. Rozumiało się przez ich pracę państwową także to, że również ich prywatne działania, a nawet poczynania ich żon, musiały być dostosowane do godności ich stanowiska oraz do specjalnego (...) kodeksu postępowania, jakie przystoi Staatsbeamter, [czinownikowi] czy fonnctionnaire” [16]. Znajduje to swoje odbicie w znanej teorii Marshalla McLuhana, mówiącej, że przekaźnik jest równocześnie przekazem, tzn. technologia nieodwracalnie zmienia człowieka – w sensie informacyjnym, ale także antropologicznym, psychologicznym i społecznym. Nic nie stoi na przeszkodzie, by to twierdzenie zastosować również dla technologii biurokracji.

Mierniki biurokracji (czas)

Czas jest dla biurokracji czynnikiem ściśle związanym z efektywnością jej działań. Oznacza również kontakt z elementem spoza systemu – klientem, co rodzi różnorakie konflikty, zwykle na gruncie rozumowej oceny funkcjonowania organizacji. Słowem czy funkcjonuje ona dobrze, czyli szybko załatwia określone sprawy, czy też źle (wolno). Ramy czasu określa z jednej strony wpływ sprawy, który zapoczątkowuje powszechnie znany z nauki o kancelarii obieg dokumentacji, z drugiej efekt działań w postaci rezultatu otrzymanego przez klienta. Różnorodność wykonywanych funkcji, odmienność podejmowanych zadań oraz zróżnicowana klientela nie pozwalają na standaryzację efektów działań. Sama szybkość (krótki czas potrzebny do załatwienia sprawy) nie jest bowiem miarą pracy intelektualnej podstawowych elementów biurokracji (ludzi). Spróbujmy jednak wyróżnić inne, konkretne mierniki egzystencji biurokracji w czasie, takie jak: a) wadliwość; b) poziom zadowolenia; c) doskonałość.
Zacznijmy od wadliwości. Każdej biurokracji towarzyszy pewien określony poziom wadliwości, która możliwa jest do uchwycenia w oparciu o metodę badawczą polegającą na obserwacji. Odpowiednio długi okres obserwacji wadliwości w funkcjonowaniu organizacji przekaże nam informację o tym, czy poziom wadliwości danego systemu utrzymuje się, opada albo, co gorsza, rośnie. Te informacje mogą posłużyć do głębszej analizy utrzymujących się tendencji poziomu wadliwości i – ewentualnie – znalezienia przyczyn jej wzrostu. Warto zauważyć, że przyczyny wadliwości mogą tkwić nie tylko po stronie danej organizacji, lecz być rezultatem szczególnych uwarunkowań społeczno-politycznych, czyli ekologii biurokracji.
Miernikiem związanym z wadliwością jest poziom zadowolenia z efektów działań organizacji. Teoretyk zarządzania jakością, Joseph Juran, twierdził, że badania efektywności mogą dać nam jasny obraz tego, ile czasu i wysiłku potrzeba na wykonanie określonych zadań, oraz podsunąć rozwiązania usprawnienia biurokracji w tym względzie [17]. Nie rodzi zaś wątpliwości, że efektywność działań wiąże się ściśle z poziomem zadowolenia. Poziom zadowolenia ocenia się współcześnie przy pomocy badań sondażowych na reprezentatywnej grupie klienteli danego typu organizacji [18]. Jak w poprzednim akapicie, również w tym przypadku dłuższa obserwacja wyników badań daje informację o zarysowujących się tendencjach i możliwości przeciwdziałania zagrożeniom.
Doskonałość może się nam zrazu wydawać pojęciem mało precyzyjnym. Należy jednak pamiętać, że doskonała biurokracja w modelu weberowskim nie jest synonimem określeń „bardzo dobry” lub „perfekcyjny”. Jej podstawą są ideały, wyobrażenia abstrakcyjne, które poznaje się tylko dzięki wyobraźni. Składają się na nią głównie ustalony podział pracy, czytelna hierarchia stanowisk z własnym zakresem kompetencji oraz odpowiednia polityka personalna i płacowa.
Wzorzec dobrego państwa (i dobrej biurokracji) istnieje od starożytności czerpiąc głównie z filozofii platońskiej – jest nią idealna organizacja, w której pion decyzyjny pozostaje w gestii altruistycznych filozofów, a przy tym nieprzekupnych sędziów i bezstronnych administratorów przestrzegających odwiecznych praw i sprawiedliwości. Każde odstępstwo od tego wzorca stanowić będzie korupcję i degradację. Ta niewątpliwa utopia zmaterializowała się jednak w dziejach świata wcielając się w organizację Kościoła katolickiego. Jak zauważa von Mises: „Kościół rzymskokatolicki zorganizowany po Soborze Trydenckim, taki jaki wyłonił się po Kontrreformacji, to doskonała biurokracja” [19]. Oczywiście doskonała pod względem efektywności, choć również organizacji życia ludzkiego, niemniej jednak Cel w tym wypadku dystansuje wszelkie poboczne profity funkcjonowania biurokracji.
Najlepszym sposobem szybkiego osiągnięcia celu, czyli wypełnienia zadania, jest zwiększenie elastyczności i przedsiębiorczości. Specjaliści od zarządzania wskazaliby od razu najważniejszy ku temu środek – planowanie i odpowiedni dobór personelu [20]. Również pod tym względem organizacja Kościoła stanowi doskonały wzorzec, w którym „praktycznie dla każdego chłopca otwarty jest dostęp do najwyższych godności Kościoła. Miejscowy ksiądz pilnie stara się wyrównywać ścieżkę edukacji najbardziej inteligentnym młodym ludziom jego parafii; kształcą się oni w seminarium biskupim, a po święceniach ich dalsza kariera zależy całkowicie od ich własnego charakteru, ich gorliwości oraz intelektu” [21]. Obserwując wyżyny hierarchii kościelnej zauważamy, że zdaje to wyśmienicie rezultat, gdyż – jak podkreśla von Mises – „nawet w najbardziej rozwiniętych krajach są oni godnymi rywalami najinteligentniejszych uczonych, filozofów, naukowców i mężów stanu” [22]. Nieprzypadkowo biurokracja Kościoła stanowi wzorzec postępowania dla współczesnych biurokracji świeckich, które jednak, nie posiadając niezmiennego depozytu (doktryny), skazane są na niedoskonałe pod tym względem półśrodki. Dzieje się tak ponieważ – na co również zwraca uwagę cytowany już austriacki ekonomista – „metody doboru przyjęte przez Kościół to bardzo skuteczne metody rządzenia przyjęte przez grupę przestrzegającą ściśle zbioru reguł i przepisów, które nie podlegają dyskusji i są niezmienne. Gremium to doskonale dobiera strażników odwiecznego skarbca doktryny” [23]. W realiach biurokracji świeckich ciągła walka o doskonalenie ludzkich praw i zasad wpisana jest natomiast w ludzką niedoskonałość, co przekłada się też na poszukiwania coraz doskonalszych sposobów rekrutacji. Czas pochłaniany przez biurokrację, czyli rozpatrywaną w tym miejscu doskonałość, możemy ocenić jako odwrotnie proporcjonalny do skuteczności rekrutacji odpowiednich urzędników [24].

Determinizm wzrostu czasoprzestrzeni biurokracji?

Wspomniana już wcześniej niedoskonałość ludzkości wpisana do człowieczego genotypu, wbrew przebrzmiałym tezom o końcu historii [25], będzie implikowała próby doskonalenia tworzonych przezeń systemów. Biurokracja będzie również dostosowywać się do ciągle zmieniających się warunków funkcjonowania. Istnieje przekonanie, że „w dzisiejszym złożonym świecie niczego nie można zmienić na lepsze bez udziału sprawnego aparatu urzędniczego: ani na poziomie organizacji międzynarodowej, ani struktury międzypaństwowej, ani państwa, regionu czy gminy. (...) Bez sprawnej biurokracji nie można marzyć o wyrwaniu się z biedy i zacofania – widać to wyraźnie w Afryce. Na skutek braku sprawnego aparatu państwa nie można tam nawet sprawnie rozdzielać pomocy humanitarnej” [26]. Tak jakby – pozwólmy sobie na dygresję – dobrobyt Afrykańczyków uzależniony był od pomocy humanitarnej bądź jej sprawnego rozdziału. To tak jakby widzieć rozwiązanie problemu w tym, co tak naprawdę go spowodowało. Na gruncie organizacji sytuacja ta jest dobrze widoczna zwłaszcza w chwilach realizacji haseł o walce z biurokracją. Efektem jest zwykle jej radykalny wzrost.
Tajemnica czasu pokazuje zwodniczość ideologii nieustannego trwania. Pachnie ona determinizmem, trwaniem dla trwania, próbą samowystarczalności. Kłania się satanistyczne „Będziecie jak Bóg!” – zawołanie złowieszcze, przerażające i... jakże przywodzące na myśl biurokrację w najbardziej pejoratywnym znaczeniu. To na tym gruncie swoje rozważania o holokauście (a my dołóżmy do tego jeszcze przykład systemu GUŁag), jako konsekwencji nowoczesnej, racjonalistycznej, oświeceniowej, weberowskiej biurokracji, snuje Zygmunt Bauman [27]. Różnica między czasem a wiecznością ma bowiem swoje odzwierciedlenie w różnicy między kreacją a kreatorem. Biurokracja to organizacja złożona z prawa, jego wykonawcy i czasu. Im mniej roli wykonawcy tym czasoprzestrzeń biurokracji mniejsza, a ona sama sprawniejsza. Bo biurokracja to tylko quasi-życie, życie pozorne. Niezbędna jest pamięć o tym, że ma ona pełnić funkcje pomocnicze, przygotowania do życia rzeczywistego, spełniać zadania do momentu, w którym rzeczywistość się dopiero rozpocznie.